SPORY O KAPITALIZM

  • Zwiększ rozmiar czcionki
  • Domyślny  rozmiar czcionki
  • Zmniejsz rozmiar czcionki
Błąd
  • XML Parsing Error at 1:95. Error 9: Invalid character
Start Aleksander Surdej, "Kilka uwag o ekonomicznych uwarunkowaniach i skutkach polityki zagranicznej"

Aleksander Surdej, "Kilka uwag o ekonomicznych uwarunkowaniach i skutkach polityki zagranicznej"

Email Drukuj PDF

I. Wstp

Polityk zagraniczn nazywamy systematyczne (podporzdkowane jasno zdefiniowanym celom i wykorzystujce odpowiednio dobrane instrumenty) dziaania zmierzajce do zapewnienia pastwu wanego miejsca w spoecznoci midzynarodowej, a jego obywatelom wysokiego poziomu ycia. W polityce zagranicznej, jak w kadym dziaaniu politycznym, chodzi o zdefiniowanie tego, co jest interesem zbiorowoci, przy czym mianem interesu zbiorowoci okrelamy pewn warto, ktra ma wpyw na losy znacznej wikszoci czonkw tej zbiorowoci, lecz rwnoczenie nie jest redukowana do prostej sumy interesw poszczeglnych jednostek. Takie zastrzeenie pozwala pogodzi dwie przeciwstawne tendencje w rozumieniu polityki zagranicznej. Jedn z nich jest tendencja do proklamowania celw polityki zagranicznej bez uwzgldniania ich wpywu na losy i sytuacj yciow obywateli. Drug natomiast jest polityka zagraniczna definiowana w taki sposb, i jej cele sprowadzane s do krtkookresowych materialnych interesw obywateli. Pierwsza polityka moe by rozumiana jako polityka dugookresowa, polityka zorientowana na odlege cele wyprowadzane z analizy dugich okresw historycznych lub definiowana pod wpywem silnych emocji o kolektywistycznym (nacjonalistycznym) pochodzeniu. Gdy polityka zagraniczna przybiera tak kracow posta, grozi jej przeksztacenie w polityk rozumian wycznie jako pokaz wadzy i siy, ktrego pozytywne skutki nigdy nie pojawiaj si w postaci poprawy warunkw yciowych znacznych grup obywateli.

Druga polityka przybiera siln orientacj prezentystyczn, skupia si na celach krtkookresowych i grozi jej dezorientacja wynikajca z prby cigej maksymalizacji zmiennych celw w cigle zmieniajcych si okolicznociach.

Dojrzaa polityka zagraniczna powinna polega na formuowaniu celw odnoszcych si do okresu 25-30 lat, w ktrym to okresie s moliwe do identyfikacji zarwno zmiany kulturowe czy demograficzne, jak i zmiany technologii czy zasobw surowcowych wpywajce na sytuacj pastwa.

Polityka zagraniczna polega na takim oddziaywaniu na podmioty zagraniczne (gwnie inne pastwa) oraz oddziaywaniu na rodowisko midzynarodowe, aby owe odleglejsze cele zbiorowoci politycznej i poszczeglnych obywateli osiga. Warto zauway, e cele polityki zagranicznej realizowane s w rodowisku skadajcym si z innych aktorw. Oznacza to, e polityka zagraniczna polega na realizowaniu strategii, w ktrych efekty dziaa jednego pastwa zale od interakcji z dziaaniami innych pastw. Skutki tych interakcji zale od stopnia, w jakim cele te s celami bdcymi w konflikcie z celami innych pastw, a w jakim s one celami atwo harmonizowanymi.

Polityka zagraniczna, jak kada polityka, wie si z uyciem instrumentw wadzy (siy). Tak jak kada polityka moe skorzysta wic z ?dwigni politycznej mobilizacji zasobw?. Jednake ze wzgldu na to, e wiele dziaa skadajcych si na polityk zagraniczn to dziaania wobec podmiotw nie podlegajcych wasnej jurysdykcji, wykorzystanie siy (wadzy) nie moe by tak bezporednie jak w typowej polityce wewntrznej. Przymus (rodki militarne, interwencje zbrojne) s rodkami ?zarezerwowanymi? dla pastw dominujcych i stosowanymi w sytuacjach wyjtkowych.

Polityka zagraniczna, jako cig ukierunkowanych na zagraniczne cele dziaa, korzysta z zasobw pastwa i wpywa na ich rozwj. Z tej perspektywy niezwykle istotne jest dostrzeenie ekonomicznych uwarunkowa polityki zagranicznej oraz ich ekonomicznych skutkw. W artykule tym sprbuj stworzy podejcie pozwalajce analizowa ekonomiczne uwarunkowania i skutki polityki zagranicznej.

II. Wspczesna polityka zagraniczna jako meta-polityka

Zarwno w nalecych do Unii Europejskiej pastwach Europy, jak i w pastwach lecych w innych czci wiata dostrzega si, e wspczenie (w dobie silnych wzajemnych zalenoci midzy pastwami i spoeczestwami) wiele tradycyjnych polityk krajowych zyskao midzynarodowy wymiar, gdy osignicie celw wewntrznych stao si bardziej kosztowne lub wprost niemoliwe bez podejmowania dziaa wykraczajcych poza wewntrzn aren polityczn. Gdy wic dane pastwo szuka sposobw koordynacji dziaa z innymi pastwami w zakresie bezpieczestwa wewntrznego, to pewne aspekty polityki bezpieczestwa okreli mona nieco paradoksalnym mianem ?zagranicznych aspektw polityki bezpieczestwa wewntrznego?. Jeli pastwo takie jak Chiny zarzdza swoimi rezerwami walutowymi biorc pod uwag zewntrzne skutki (podane lub niepodane przez same Chiny), to polityk t mona okreli mianem ?zewntrznej polityki finansowej?. Jeli w innym pastwie istniej regulacje administracyjne (np. wymogi dotyczce standardw bezpieczestwa ywnoci), ktre utrudniaj lub uniemoliwiaj eksport produktw rolnych do tego kraju, to polityka rolna musi zosta wzbogacona o aspekty zewntrzne i by czciowo prowadzona jako zewntrzna polityka rolna.

Wskazane trzy przykady polityk krajowych pokazuj, e a) w dobie otwartych lub porowatych granic pojedyncze pastwa nie s w stanie zagwarantowa bezpieczestwa wewntrznego przed aktami terroru i innych form zorganizowanej przestpczoci; e b) rezerwy dewizowe, jeli zostay nagromadzone w znacznej iloci, nie gwarantuj stabilnoci patniczej i mog szybko traci na wartoci, jeli zostan uyte w sposb zwikszajcy krucho systemu finansw midzynarodowych; e c) techniczne i pozornie wycznie wewntrzne standardy bezpieczestwa ywnoci tworz bariery dla handlu midzynarodowego wpywajc na opacalno produkcji rolnej.

Te i inne obszary (w tym polityka transportowa, a nawet polityka emerytalna) polityk krajowych zyskay wymiar ?zagraniczny?, stajc si uzupenieniem (ale i wyzwaniem) dla tradycyjnie rozumianej polityki zagranicznej, ktra koncentrowaa si na obszarze bezpieczestwa midzynarodowego i prowadzeniu dyplomatycznej gry tworzcej i podtrzymujcej sojusze (wzgldnie trwae koalicje) midzy pastwami.

Wspwystpowanie dwch tendencji: nabywania przez tradycyjnie wewntrzne polityki zagranicznego wymiaru oraz, gwnie relatywnej, utraty znaczenia przez zorientowan na tworzenie sojuszy polityk zagraniczn, sprawia, e nowoczesna polityka zagraniczna moe zosta okrelona mianem meta-polityki, czyli polityki wyszego stopnia, polityki wymagajcej wyszego stopnia zorganizowania.

Owa meta-polityczno polityki zagranicznej rodzi take pytania o to, czy konieczne jest istnienie jednego orodka koordynujcego tak meta-polityk wyszego stopnia oraz wielkoobszarow polityk zagraniczn i ewentualnie przy pomocy jakich narzdzi tradycyjne ministerstwo spraw zagranicznych jest w stanie zharmonizowa dziaania wsptworzcych j odrbnych podmiotw instytucjonalnych.

Istniej dwa gwne rda trudnoci w zapewnieniu skutecznej koordynacji. Pierwszym jest wspwystpowanie co najmniej dwch (lub jeszcze wikszej liczby) niezbdnych do uwzgldnienia specyficznych interesw zwizanych z danym obszarem polityki. To wspistnienie moe rodzi napicia i konflikty zwizane z koniecznoci priorytetyzacji czstkowych celw i dziaa. Gdy na przykad zagraniczna misja wojskowa realizuje zarwno militarny cel przyczyniania si do wzrostu bezpieczestwa midzynarodowego, jak i humanitarny cel pomocy biednym i cierpicym, to czsto rozstrzyga musi, w jakim stopniu powinna przedkada jeden cel nad drugi oraz rozstrzyga, czy dane dziaania realizujce na przykad cel wzrostu bezpieczestwa nie przyczyniaj do podwaania moliwoci osigania drugiego celu (w tym przypadku celu humanitarnego). Problem ten mona nazwa mianem problemu koordynacji horyzontalnej w meta-polityce zagranicznej.

Drugim jest temporalny wymiar kadej polityki, w tym polityki zagranicznej. Dostrzeenie czasowego wymiaru polityki jest obserwacj pozornie banaln, lecz w istocie fundamentaln. Temporalno dziaa politycznych jest powszechnie rozumiana, jednake niedoceniana jest trudno jak temporalno rodzi. Jeli polityka ma by realizowana w duszym okresie, to wymagana jest spjno dziaa w czasie. Problem ten mona nazwa mianem problemu koordynacji temporalnej w meta-polityce zagranicznej. Koordynacja temporalna wymaga rozwizywania napi pomidzy pojawiajcymi si pokusami rezygnacji z korzyci dugookresowych na rzecz celw krtkookresowych. W ustroju demokratycznym, wobec zmieniajcych si rzdw i ministrw, spjno polityk pastwowych moe by podwaana przez konflikty wynikajce z rywalizacji partyjnej. Koordynacja i osignicie spjnoci temporalnej wymaga wic uzgodnienia i konsekwentnej realizacji w polityce zagranicznej interesu pastwa jako kategorii regulujcej mylenie o zagranicznych celach pastwa.

Problem koordynacji horyzontalnej nie jest atwy do rozwizania midzy innymi dlatego, e wikszo ministerstw spraw zagranicznych cechuje terytorialna organizacja wewntrzna. Departamenty ministerstwa s na og departamentami analizujcymi sprawy wewntrzne danego kraju (lub grupy krajw) i relacje pomidzy nim a wasnym pastwem. Wprawdzie w ministerstwach spraw zagranicznych mog istnie (i istniej) departamenty zajmujce si wybranymi problemami takimi jak na przykad bezpieczestwo energetyczne, lecz fakt ten automatycznie nie sprawia, e maj one rol wiodc w kreowaniu ?zagranicznej polityki energetycznej?, gdy na og peni one rol orodkw monitorujcych.

Jeszcze trudniejsze jest osiganie spjnoci temporalnej w polityce zagranicznej. Gdy zmienno rzdw lub ministrw skutkuje zmianami celw i narzdzi realizacji polityki, zagroona jest realizacja zagranicznego interesu pastwa, nie s rejestrowane sygnay o szansach lub zagroeniach pojawiajcych si za granic, nie s one przekadane na strategie polityczne, nie s wtedy podejmowane dziaania przygotowawcze, a realizacja jest prawdopodobnie realizacj niekonsekwentn.

W zrnicowanym spoeczestwie trudno o jednomylno. Idea polityki zagranicznej konsekwentnie realizujcej interes pastwa moe wydawa si pustym postulatem. To zastrzeenie warto podda bardziej szczegowej analizie. Mona by si zgodzi ze stwierdzeniem, e zagraniczny interes pastwa moe zosta sformuowany jedynie w kategoriach bardzo abstrakcyjnych (np. pokj i bezpieczestwo wiatowe) i ze stwierdzeniem, e nie jest moliwy do osignicia powszechny konsensus wok jego rozumienia, gdyby definiowanie zagranicznego interesu pastwa miao charakter formalny i ponadczasowy. Jednake, w praktyce politycznej interes pastwa jest zawsze kontekstualizowany poprzez uwzgldnianie okolicznoci miejsca (pooenia geograficznego) i czasu (momentu historycznego). Taka kontekstualizacja sprawia, e moliwe staje si dookrelenie zagranicznego interesu pastwowego oraz zaistnienie szerokiego konsensusu wok jego istnienia. I tak przykadowo wydaje si, e w Polsce istnieje szeroki konsensus wok interesu pastwowego (?celu minimum w polityce wschodniej? ? w terminologii Antoniego Z. Kamiskiego i Henryka Szlajfera, zob. Idee na smyczy ? odpowied Bartomiejowi Sienkiewiczowi, ?Rzeczpospolita?, 17 lipca 2010 roku), jakim jest istnienie i rozwj Ukrainy czy Biaorusi.

Polityka zagraniczna potrzebuje sprawnych realizatorw. Zarwno politykw nadajcych jej orientacj zgodn z zagranicznym interesem pastwa, jak i urzdnikw, administratorw czy zawodowych dyplomatw. Wybr ministrw spraw zagranicznych jest pochodn mechanizmw polityki partyjnej i, w znacznej mierze, zaley od jakoci sceny politycznej, chocia oczywicie wpywaj na kryteria merytoryczne (dowiadczenie zawodowe i historia wczeniejszej aktywnoci publicznej). Ministrowie personifikuj polityk, jej skuteczno zaley od jakoci kadr urzdniczych (dyplomatycznych). Tradycyjnie urzdnicy ministerstwa spraw zagranicznych (w tym zawodowi dyplomaci) stanowili elit administracji pastwowej (suby cywilnej), przy czym termin elita zobowizywa do poczucia odpowiedzialnoci za wasne pastwo i rodzi skonno do powicenia (a nie tylko roszczenie do przywilejw). w wymiar moralny zobowiza wobec pastwa i narodowej wsplnoty nie zanika take obecnie. Dyplomaci nie s zwykymi urzdnikami funkcjonujcymi w biurokratycznej hierarchii: przyjmujcymi i wykonujcymi polecenia, kontrolowanymi i pozbawionymi wasnej inicjatywy. S raczej powiernikami interesu pastwa i, jeli ten interes w peni zinternalizowali, s lojalnymi, lecz twrczymi inicjatorami i wykonawcami chronicych i realizujcych go dziaa.

W potocznym, szeroko rozpowszechnionym obrazie dyplomaci to raczej dentelmeni - literaci. Rekomendacj do ubiegania si o takie stanowisko byo kiedy kryterium urodzenia (przypisania, przynalenoci rodowiskowej) oraz zdolnoci sowotwrcze (wsparte znajomoci jzykw obcych). Dominowali wic wrd nich humanici lub osoby o wiedzy oglnej (w tym prawniczej), a nie inynierowie (przyrodnicy) i specjalici. Wspczenie tradycyjne funkcje dyplomacji (takie jak budowanie sojuszy dziki wykorzystaniu relacji personalnych oraz budowanie pozytywnego wizerunku pastwa) przestay by dominujc funkcj suby zagranicznej. atwo komunikacji sprawia, e pastwa ?stykaj si z sob? rwnoczenie poprzez wiele kanaw, e kontakty te mog odbywa si i odbywaj si obok kontaktw dyplomatycznych, e wizerunek pastwa jest ksztatowany przez media elektroniczne oraz tysice bezporednich kontaktw midzyludzkich. Te nowe uwarunkowania sprawiaj, e zadania dyplomatw powinny zosta na nowo zdefiniowane, a do tych zada dopasowane wymogi stawiane kandydatom do tej suby pastwowej.

Skuteczno i efektywno polityki zagranicznej powinna podlega publicznej ocenie. Ocena ta jest moliwa jedynie, gdy sformuujemy obiektywne (najlepiej rzeczowe, jeli nie wprost ilociowe) kryteria skutecznoci i efektywnoci. Wydaje si, e tradycyjna rola dyplomacji nie jest atwa do ujcia w takich kategoriach. W debacie publicznej pojawia si wic postulat takiego jej przeformuowania, aby mona dokona jej wzgldnie obiektywnej oceny i w rezultacie oceni efektywno wydawanych publicznych pienidzy.

Trudno oceny pracy sub zagranicznych jest problemem nie tylko polskim. Prbujc j przezwyciy William Hague ? sekretarz do spraw zagranicznych w rzdzie Davida Camerona ? chce uczyni z brytyjskich placwek dyplomatycznych swoiste misje handlowe, a dyplomatw obarczy zadaniem pobudzania brytyjskiego eksportu oraz brytyjskich inwestycji (zob. Diplomats to become UK salesmen as trade trumps politics, ?Financial Times?, 5 sierpnia 2010). Nowy wymiar misji dyplomatycznej otworzy ma drog do stanowisk ambasadorw dla prezesw przedsibiorstw czy cieszcych si publiczn estym biznesmenw. ?Komercyjna orientacja? dyplomacji uatwiaby ocen wynikw pracy ambasad oraz rnicowanie wynagrodzenia pracownikw placwek dyplomatycznych. Handlowa rola dyplomacji niesie ze sob zagroenia. Wymaga postawienia zdecydowanej tamy pokusom korupcyjnym (dyplomata pomagajcy w przekazaniu apwki w celu zdobycia kontraktu przez firm swojego kraju podwaa jego pozytywny wizerunek w myl zasady, e ?dyplomata moe by szpiegiem, lecz nie apownikiem?). Moe grozi nadmiernym ukierunkowaniem na cele biznesowe, ktre przysoni inne powstajce w danym kraju zagroenia (pracujcy w Iranie w latach 1970-tych dyplomaci tak zajci byli sprzeda dbr modernizujcemu si pod rzdami Szacha pastwu, e nie zauwayli rodzcej si rewolucji przygotowywanej przez Ajatollaha Chomeiniego!).

III. Ekonomiczne uwarunkowania polityki zagranicznej

Statystycznie rzecz biorc sia (i zakres) polityki zagranicznej s wprost proporcjonalne do wielkoci gospodarki narodowej mierzonej wielkoci produktu krajowego brutto oraz zamonoci kraju mierzonej dochodem narodowym per capita. Wielko gospodarki USA (okoo ? globalnej gospodarki) i wysoki poziom zamonoci (jeden z najwyszych dochodw per capita) sprawiaj, e nikt nie dziwi si ani skali, ani zakresowi amerykaskiej polityki zagranicznej. Nie dziwi take mae znaczenie polityki zagranicznej Beninu zwaywszy na niski poziom rozwoju i wzgldnie mae rozmiary kraju. Te dwa skrajne przykady nie powinny przesania komplikacji, ktre powstaj, gdy uwzgldnimy wspwystpowanie dwch determinant. Ot, interesujce s przykady krajw, ktrych czny dochd narodowy jest znaczny, lecz dochd per capita niski (przykadowo Chiny) oraz krajw, ktrych czny dochd jest relatywnie niski, lecz dochd per capita wzgldnie wysoki (przykadowo Izrael).

W poowie 2010 roku gospodarka Chin staa si drug, co do wielkoci, gospodark wiata pod wzgldem nominalnego dochodu narodowego (1,337 miliardw dolarw dochodu narodowego), wyprzedzajc Japoni (roczny dochd narodowy Japonii wynosi 1,288 miliardw dolarw). Istnieje oczywicie silna rozbieno pomidzy skal gospodarki Chin, a jej poziomem rozwoju (dochd narodowy Chin per capita to wci zaledwie 1/10 dochodu narodowego Japonii). wiadome swojego rosncego znaczenia Chiny ostronie przygotowuj si do realizacji bardziej asertywnej polityki zagranicznej, dbajc o to, aby przedwczenie podjte inicjatywy ukierunkowane gwnie na reintegracj Tajwanu z Chinami ldowymi nie zaszkodziy rozwojowi gospodarczemu kraju. Obserwatorzy nie maj jednak wtpliwoci, e Chiny wkrtce stan si samodzielnym graczem w polityce midzynarodowej, podejmujc inicjatywy suce realizacji celw ich polityki zagranicznej (zob. Rise of China's economy signals shift in power, w ?Financial Times?, 17 sierpnia 2010).

Przypadek Izraela, pastwa o wysokim dochodzie per capita (29. miejsce w wiecie) i wzgldnie niskim cznym (49. miejsce w wiecie) pokazuje z kolei, e szczeglna historia jego pastwowoci zmusza to pastwo do prowadzenia aktywnej i kosztownej, ukierunkowanej na oson wasnej pastwowoci polityki zagranicznej.

Z teoretycznego punktu widzenia interesujce s przypadki pastw, ktre posiadaj polityk zagraniczn rozbudowan albo ponad swoj ekonomiczn miar, albo te polityk zagraniczn niedostatecznie rozwinit (?gdy dane pastwo boksuje w kategorii wagowej niszej ni jego fizyczna masa?) i, w rezultacie, zajmuj niskie miejsce w polityce midzynarodowej. Warto wic przypatrze si przypadkowi Woch, ktre bdc zaoycielem Unii Europejskiej oraz krajem, ktry pod wzgldem wielkoci dochodu narodowego oraz liczby ludnoci bliski jest Francji czy Wielkiej Brytanii, nie s postrzegane jako ich rwnowany partner w ksztatowaniu polityk europejskich. W opublikowanej niedawno pracy Italy and the European Union (Brookings Institution Press, 2010) Federiga Bindi twierdzi, e przyczyn tego stanu rzeczy nie s wycznie cechy Silvio Berlusconiego i budowanie przez niego opartych na osobistych sympatiach relacji politycznych (cho i te s istotne: np. ze wzgldu na sympati Berlusconiego do Wadimira Putina Wochy w 2008 roku zablokoway jednomyln rezolucj UE potpiajc interwencj Rosji w Gruzji), lecz take dominujca w opinii publicznej koncepcja UE (nie jako forum, na ktrym rwnowaone s interesy narodowe, lecz jako proto-rzd Europy), niezdolno do tworzenia koalicji oraz niezrozumienie, e polityka to zarwno politics (rywalizacja o zdobycie wadzy), jak i policy (realizacja dziaa sucych pastwu i spoeczestwu).

Wydaje si, e Polska nieco przypomina Wochy. Polscy politycy, oraz znaczca cz opinii publicznej, traktuje UE jako arbitra w wewntrznych sporach, starajc si symbolicznie (poprzez retoryczne: ?Unia Europejska tego wymaga lub na to nie pozwoli?) lub praktycznie (poprzez rodki finansowe) wykorzysta instytucje lub polityki Unii Europejskiej do forsowania wewntrznych rozstrzygni. Z drugiej strony za niedostatecznie rozumiana jest obserwacja, e UE jest przede wszystkim forum kooperacji i rywalizacji interesw pastw czonkowskich.

IV. Ekonomiczne narzdzia polityki zagranicznej

Typowym narzdziem ekonomicznym sucym wspieraniu realizacji celw polityki zagranicznej byy sankcje ekonomiczne. Wspczesne przykady stosowania sankcji ekonomicznych wskazuj jednak na ich ma skuteczno. Najbardziej wymownym przykadem saboci sankcji ekonomicznych stay si sankcje stosowane wobec Saddama Husajna w okresie po I wojnie w Zatoce Perskiej (wojna w latach 1990-1991). Sankcje te miay nadmiernie oglny cel (osabienie poparcia dla reimu Husajna) oraz stosowane byy w sposb ?nieszczelny? (klauzula umoliwiajca eksport ropy naftowej w celu kontrolowanego przez midzynarodowy nadzr zakupu ywnoci staa si okazj do korupcyjnych transakcji z udziaem przedstawicieli reimu Husajna). Wspczenie, oprcz problemu z precyzyjnym zdefiniowaniem celu, ktremu suy maj sankcje ekonomiczne oraz jakoci ich implementacji, pojawia si problem zgodnoci sankcji ekonomicznych z zasadami multilateralnego systemu handlu midzynarodowego nadzorowanego przez wiatow Organizacj Handlu (WTO). W systemie WTO jednostronne sankcje ekonomiczne stay si praktycznie niemoliwe do wprowadzenia.

Jeli sankcje ekonomiczne przestaj by rozwizaniem skutecznym (a take moliwym do zastosowania) wspczesne pastwa konstruuj (i prbuj stosowa) inne narzdzia osigania celw ekonomicznych.

Podstawowym warunkiem stosowania tych narzdzi jest posiadanie przez pastwo wystarczajcych zasobw i rozwiza instytucjonalnych. Mona wic sformuowa hipotez, zgodnie z ktr im bardziej rozlegy zakres obecnoci pastwa w gospodarce (?im bardziej gospodarka jest zetatyzowana?), tym wicej moliwoci wykorzystania zasobw gospodarczych dla celw polityki zagranicznej. Tak na og jest. Autorytarne i kontrolujce gospodark Chiny a) stosuj gwarancje finansowe wspierajce prby przejcia przez firmy chiskie firm zagranicznych; b) udzielaj bezzwrotnej pomocy zagranicznej, warunkujc j przyznaniem wykonawstwa projektw firmom chiskim zatrudniajcym chiskich robotnikw; c) wspieraj zagraniczn ekspansj firm chiskich inwestujcych w poszukiwanie i wydobywanie surowcw energetycznych i mineralnych (wikszo pochodzcych z Chin bezporednich inwestycji zagranicznych to inwestycje firm pastwowych lub inwestycje koordynowane przez wadze pastwowe). Jeli Chiny s kracowym przykadem mniej czy bardziej jawnego wizania polityki zagranicznej i polityki gospodarczej, to teoretyczny drugi kraniec jest po prostu zbiorem pustym. Oznacza to, e nawet pastwa, ktrych gospodarka zdominowana jest przez firmy prywatne, a gospodarcza rola rzdu jest ograniczona, nie pozbawiaj si moliwoci uruchamiana i stosowania narzdzi ekonomicznych dla realizacji polityki zagranicznej oraz politycznego wspierania zagranicznych celw ekonomicznych. Dobrym przykadem s tutaj Stany Zjednoczone. Amerykaska rzdowa agencja do spraw prywatnych inwestycji zagranicznych (US Overseas Private Investment Corporation) realizuje program wspierajcy ubezpieczenia i finansowanie inwestycji zagranicznych w 150 krajach. Od lat Stany Zjednoczone, a w praktyce Biuro Administracji Eksportu w Departamencie Handlu, kontroluje eksport technologii, ktre kiedy mogy zosta przechwycone przez kraje bloku sowieckiego, a obecnie mogyby mie zastosowanie wojskowe w krajach wrogich USA (przykadem takich wspczesnych technologii s midzy innymi technologie kodowania przesyanych przez Internet danych). Stany Zjednoczone wykorzystuj take transakcje sprzeday uzbrojenia do promowania swoich interesw gospodarczych. Warto zauway, e rozwj technologii militarnych jest w znacznej czci prowadzony w Stanach Zjednoczonych przez prywatne korporacje, lecz w caoci jest finansowany z budetu pastwa. Oznacza to, e na przykad samoloty wojskowe w rodzaju F16 s konstruowane i produkowane przez firmy prywatne takie jak Lockheed Martin, lecz eksportowane s w cisym porozumieniu z amerykaskim ministerstwem obrony (Pentagonem).

Chocia prywatne interesy biznesowe amerykaskich korporacji sektora zbrojeniowego s zharmonizowane z amerykask polityk bezpieczestwa, niekiedy (gdy suy to tym korporacjom) ich wzgldna autonomia jest wykorzystywana jako argument w polityce handlowej USA. Dobrym przykadem jest program offsetowy firmy Lockheed Martin zwizany ze sprzeda Polsce 48 samolotw wielozadaniowych F16 za kwot 3,5 miliarda dolarw. W ramach umowy offsetowej (kompensacyjnej) firma Lockheed Martin zobowizaa si do zainwestowania w polski przemys zbrojeniowy i cywilny co najmniej 6 miliardw dolarw. Deklarowane w 2003 roku zobowizania byy, co si z czasem okazao, gwnie chwytem reklamowym, gdy do poowy 2010 roku zrealizowana zostaa niewielka cz tych zobowiza, a Komitet Ofsetowy zalicza w poczet offsetu take zakupy technologii rafinacyjnych przez Rafineri Gdask, ktre a) stanowiy koszt Rafinerii, oraz b) mogy zosta zakupione poza offsetem. Ilekro przedstawiciele wadz polskich zwracali uwag przedstawicielom administracji amerykaskiej na powolne i niepene wywizywanie si przez Lockheed Martin z zobowiza offsetowych, syszeli, e s to ?zobowizania prywatnej firmy, na ktr rzd Stanw Zjednoczonych nie ma wpywu?.

Wspieranie firm wymaga dobrej koordynacji dziaa administracji z dziaaniami prywatnych podmiotw. Do zada administracji naley ukierunkowanie biznesu oraz wsparcie nie otwierajce drogi do korupcji czy marnotrawstwa. Dziaania pastwowej administracji mog otwiera drog do naduy, gdy s prowadzone przez nieuczciwe i/lub niekompetentne kadry. Bez spenienia tych warunkw administracja moe gwarantowa kredyt eksportowy, ktry jest faktycznie wyudzeniem pienidzy lub wspiera kierunki ekspansji, ktre kocz si biznesowym fiaskiem.

Jeli wic wsparcie publiczne niesie ze sob tyle ryzyka, to dlaczego jest podejmowane? Warto zauway, e wsparcie publiczne jest odczuwane jako potrzebne w krajach, ktre chc ?zniwelowa luk rozwojow? i wej w sektory gospodarki i rynki, ktre cechuje wysoki poziom opacalnoci. Dla Chin przejcia firm zagranicznych to sposb na zwikszenie udziau w zyskach ze sprzeday produkowanych we wasnym kraju produktw. Jeli w Chinach ma pozostawa wicej centw z kadego dolara sprzedanych towarw, to Chiny powinny posiada przedsibiorstwa kontrolujce globaln dystrybucj, sprzeda i majce globalnie rozpoznawalne marki. Kraj, ktry takich ambicji nie ma, zadawala si skromnym udziaem w korzyciach z globalnej ekspansji gospodarczej.

Wydaje si, e nasz kraj nie potrafi ani w twardy sposb (poprzez bezporednie wsparcie), ani w ?mikki? (poprzez ?polityczne pilotowanie?) wspiera zagranicznej ekspansji swoich firm. Przykadem moe by decyzja PKN Orlen o zakupie rafinerii w Moejkach na Litwie w 2006 roku za 6,8 miliarda zotych. Decyzja PKN Orlen moga wydawa si dobrym poczeniem elementw biznesowych (zakup rafinerii, z ktrej mogy pochodzi dostawy taszego paliwa, zagraajce pozycji firmy na rynku krajowym, a take otwarcie rynkw pastw batyckich) oraz geopolitycznych (inwestor z Polski mia by lepiej postrzegany przez wadze Litwy ni inwestor rosyjski, a ponadto prezydent i rzd polski mogli uznawa t inwestycj za czynnik sprzyjajcy wizaniu pastw ssiedzkich z naszym krajem).

Po czterech latach okazao si, e PKN Orlen, pomimo dodatkowych modernizujcych inwestycji o wartoci 2,8 miliarda zotych, nie jest w stanie uczyni inwestycji rentown (w 2008 roku Moejki odnotoway 623 miliony zotych strat, a w 2009 roku straty w wysokoci 165 milionw zotych).

Przyczyn strat nie s tylko bdy zarzdu firmy, lecz take splot niekorzystnych czynnikw politycznych. Wzrost kosztw produkcji zosta spowodowany czciowo przez odcicie przez Rosj taszych dostaw ropy naftowej do rafinerii z Rurocigu "Przyja" i konieczno importu tego surowca drosz drog morsk i kolejow. Dodatkowo rzd Litwy podj decyzje niekorzystne dla rafinerii Moejki, gdy zezwoli na trzymanie czci obowizkowych rezerw poza granicami Litwy, co jest korzystne dla konkurencji PKN Orlen. Ponadto wbrew zapewnieniom wadz Litwy nie zostaa naprawiona specjalna linia kolejowa czca rafineri Moejki z otw, co zmusza PKN Orlen do przewozu paliwa drogimi kolejami litewskimi. Wprawdzie prezydent Litwy deklarowa, e chce, aby PKN Orlen pozosta wacicielem rafinerii, lecz deklaracje te nie wizay si dotd z adnymi dziaaniami pomagajcymi rozwiza jej problemy.

Wydaje si rwnie, e polski rzd nie wykorzystuje dwigni politycznej w celu wsparcia inwestycji PKN Orlen. Warto zauway, e 9,6 miliarda zotych inwestycji PKN Orlen w rafineri Moejki, to w 27,5% inwestycje pastwowe (tyle akcji posiada skarb pastwa). Jeli, jak jest to szacowane, PKN Orlen bdzie zmuszony sprzeda rafineri Moejki za poow tej sumy, to straty skarbu pastwa oraz setek tysicy polskich obywateli bdcych akcjonariuszami PKN Orlen (bezporednio lub porednio poprzez fundusze emerytalne) bd ogromne.

V. Zakoczenie

Polityka zagraniczna czerpie z zasobw gospodarczych kraju i w znacznej mierze suy ochronie i pomnaaniu (w duszym okresie) tych zasobw.

W obszarze polityki zagranicznej relacje pomidzy tym, co polityczne (i dyplomatyczne) a tym, co gospodarcze, nie s tak wyrane i atwe do rozgraniczenia jak w przeszoci, gdy na przykad ekspansja firm prywatnych podaa za ekspansj kolonialn krajw.

Jednake take i wspczenie polityka zagraniczna powinna by prowadzona z myl o gospodarczych interesach kraju, jego przedsibiorstw i obywateli. wiadomo koniecznoci podejmowania odpowiednich dziaa wsparta powinna zosta zasobami (materialnymi i personalnymi) oraz dobrymi rozwizaniami organizacyjnymi.

Istniej wzorce identyfikowane w dziaaniach sub dyplomatycznych i administracji innych pastw. Nie istniej jednak wzorce gotowe do skopiowania. Lepszy sposb wpierania interesw gospodarczych Polski przez polsk polityk zagraniczn powinien zosta wypracowany w naszym kraju.

Tekst napisany do ksiki Orodka Myli Politycznej "Polska w grze midzynarodowej. Geopolityczne wyzwania i wewntrzne odpowiedzi" (Krakw 2010)

 

Menu



Start Aleksander Surdej, "Kilka uwag o ekonomicznych uwarunkowaniach i skutkach polityki zagranicznej"